07. RUJNA 1991. – DOK JE HRVATSKA GORJELA, EUROPA JE SJELA ZA STOL: Zašto Carrington nije uspio zaustaviti JNA

Haaška konferencija nije zaustavila rat. Iz nje će, međutim, nastati proces koji će nekoliko mjeseci poslije pravno potvrditi upravo ono što europska diplomacija početkom rujna još nije bila spremna prihvatiti – SFRJ se raspada, a granice njezinih republika ne mogu se mijenjati silom.

Na jednoj strani Europe toga 7. rujna 1991. u raskošnoj Palači mira u Haagu za stol su sjeli ministri vanjskih poslova tadašnjih dvanaest država Europske zajednice, predsjednici šest jugoslavenskih republika te predstavnici saveznih vlasti.

Na drugoj strani, u Hrvatskoj, rat više nije bio politička prijetnja nego stvarnost.

Vukovar je već prolazio kroz svoje ratne dane i samo dva dana ranije preživio je dotad jedan od najtežih napada. Istoga 7. rujna srpske snage napale su strateški važno Taborište kod Petrinje, odakle su se hrvatske snage morale povući. U istočnoj Slavoniji, Banovini i zapadnoj Slavoniji rat se širio iz dana u dan.

Usred svega toga Europa je još vjerovala da se političkim dogovorom može pronaći nekakav zajednički okvir za državu koja se na terenu već raspadala.

U tome je bio temeljni problem Haaške konferencije.

Nije to još bila Europska unija

Važno je najprije ispraviti termin koji se danas često koristi.

Europska unija 1991. godine još nije postojala. Radilo se o Europskoj zajednici – EZ, odnosno European Community. Europska unija formalno je nastala tek stupanjem Maastrichtskog ugovora na snagu 1. studenoga 1993.

A upravo je jugoslavenska kriza postala jedan od prvih velikih testova sposobnosti Europe da samostalno rješava ratnu krizu na vlastitom kontinentu.

Rezultat tog testa nije bio dobar.

Europa je mjesecima branila „jedinstvo i teritorijalni integritet Jugoslavije“

Tvrdnja da je Europa još vjerovala u opstanak Jugoslavije nije bez temelja, ali zahtijeva jednu važnu nijansu.

Početkom 1991. europska politika doista je bila izrazito usmjerena prema očuvanju jugoslavenske države. Europski parlament je u ožujku izričito ponavljao stajalište u korist „jedinstva i teritorijalnog integriteta Jugoslavije“, istodobno tražeći demokratski ustavni dogovor među republikama.

Nakon proglašenja hrvatske i slovenske neovisnosti 25. lipnja uslijedila je europska intervencija na Brijunima.

Brijunskom deklaracijom uveden je tromjesečni moratorij na provedbu odluka o samostalnosti Hrvatske i Slovenije kako bi se otvorilo vrijeme za pregovore o budućnosti Jugoslavije.

Drugim riječima, europska diplomacija kupovala je vrijeme.

Problem je bio u tome što je vrijeme kupovala i druga strana.

Europa je već znala da JNA nije neutralna

Ovdje priča postaje posebno neugodna.

Do kraja kolovoza Europska zajednica više nije mogla tvrditi da ne razumije što se događa.

U Deklaraciji EZ-a od 27. kolovoza 1991. europske države otvoreno su izrazile užas zbog rastućeg nasilja u Hrvatskoj, osudile pokušaje promjene granica silom i, što je osobito važno, zaključile da se više ne može osporavati činjenica da dijelovi JNA aktivno pomažu srpskoj strani.

To je iznimno važan dokument.

Jer znači da je prije otvaranja Haaške konferencije Europa već raspolagala političkom procjenom da savezna vojska nije neutralni arbitar između dvije sukobljene strane.

Unatoč tome, međunarodni model i dalje je počivao gotovo isključivo na pregovorima, promatračima i novim sporazumima o prekidu vatre.

A upravo su se ti prekidi vatre redovito raspadali.

7. rujna: Carrington dobiva gotovo nemoguću zadaću

Za predsjedatelja konferencije izabran je iskusni britanski diplomat i bivši ministar vanjskih poslova lord Peter Carrington.

U Haagu su se okupili Franjo Tuđman, Slobodan Milošević, čelnici ostalih jugoslavenskih republika, savezno vodstvo te ministri vanjskih poslova dvanaest država EZ-a. Konferencija je službeno otvorena 7. rujna u Palači mira.

Carrington je morao pomiriti gotovo nepomirljivo.

Hrvatska i Slovenija već su odlučile krenuti prema samostalnosti.

Srbija pod Miloševićem nastojala je zadržati politički okvir koji bi omogućio okupljanje Srba izvan Srbije.

JNA je formalno još bila savezna vojska, dok je Europska zajednica već javno upozoravala da njezini dijelovi sudjeluju na srpskoj strani.

Bosna i Hercegovina i Makedonija tražile su modele koji bi spriječili širenje rata.

A Europa je između tih pozicija pokušavala konstruirati Jugoslaviju koja više ne bi bila stara federacija, ali još uvijek ne bi bila ni jednostavno šest potpuno odvojenih država.

Europa zapravo više nije spašavala staru SFRJ – nego njezinu sjenu

Zato bi bilo prejednostavno napisati da je Carrington 7. rujna pokušavao vratiti Titovu Jugoslaviju.

Nije.

Do jeseni je postajalo očito da je takva federacija politički mrtva.

Ali Europa još nije bila spremna jednostavno priznati Hrvatsku i Sloveniju i prihvatiti raspad države kao završenu činjenicu.

Carringtonov konačni prijedlog, predstavljen 18. listopada, išao je prema labavoj zajednici ili savezu suverenih odnosno neovisnih republika, uz zaštitu manjina i zabranu jednostrane promjene republičkih granica.

Pet republika u konačnici je bilo spremno prihvatiti takvu osnovu.

Srbija ju je odbila.

Tu se možda najbolje vidi razlog zbog kojeg je Carringtonova misija propala: kompromis je mogao funkcionirati samo ako su ga prihvatili oni koji su istodobno mogli nastaviti stvarati činjenice vojnom silom.

Diplomacija bez sredstva kojim bi zaustavila tenkove

Haaška konferencija imala je pregovarače.

Imala je promatrače.

Imala je deklaracije.

Imala je sporazume o prekidu vatre.

Ono što nije imala bio je djelotvoran mehanizam kojim bi natjerala stranu koja krši dogovor da ga doista poštuje.

Njemačka savezna ustanova za političko obrazovanje u kasnijoj analizi Carringtonova plana zaključila je da je planu nedostajao potreban politički i vojni pritisak. Dok je Srbija mogla nastaviti stvarati stanje na terenu, Milošević nije imao snažan razlog prihvatiti rješenje koje bi republikama omogućilo neovisnost.

U tome se krije jedna od najvećih slabosti tadašnje europske politike.

Pregovaralo se kao da vrijeme radi za mir.

Na hrvatskom bojištu vrijeme je često radilo za onoga tko je imao više tenkova, topništva, zrakoplova i streljiva.

Je li Europa time odgovorna za pokolje koji su slijedili?

Tu treba biti precizan.

Za ratne zločine, masakre i pokolje izravno i kazneno odgovorni su njihovi počinitelji, zapovjednici i političke strukture koje su ih organizirale, naredile ili omogućile.

Ta se odgovornost ne može prebacivati na Europsku zajednicu, ali nisu spriječili da se to dogodi.

Ali postoji i drugo pitanje – političke i povijesne odgovornosti međunarodne zajednice.

Tu odgovor nije tako jednostavan.

Europa je prije Haaške konferencije već zaključila da pojedini dijelovi JNA pomažu srpskoj strani. Znala je da se hrvatska naselja napadaju. Znala je da se prekidi vatre ne poštuju. Unatoč tome, mjesecima je ostajala vezana uz ideju da se pregovorima može sačuvati neki zajednički jugoslavenski okvir i dugo je oklijevala s priznanjem Hrvatske.

To nije izazvalo zločine.

Ali ih nije ni zaustavilo.

I upravo zato postoji opravdano pitanje je li europsko inzistiranje na diplomaciji bez djelotvornog sredstva prisile omogućilo vojno snažnijoj strani dodatne tjedne i mjesece za nastavak rata.

U sljedećim mjesecima Hrvatska će doživjeti Lovas, Saborsko, Škabrnju, Ovčaru, razaranje Vukovara i napade na Dubrovnik.

Ne može se povijesno dokazati da bi ranije priznanje Hrvatske ili odlučnija europska intervencija spriječili svaki od tih zločina.

Ali jednako je teško ignorirati činjenicu da europska politika nije uspjela spriječiti uvjete u kojima su se oni dogodili.

To je mnogo ozbiljnija i poštenija tvrdnja od jednostavne optužbe da je „Europa kriva za pokolje“.

A onda je međunarodna zajednica uvela embargo na oružje

Samo osamnaest dana nakon početka konferencije dogodio se još jedan potez čije su posljedice u Hrvatskoj ostale predmetom teških rasprava.

Vijeće sigurnosti UN-a 25. rujna 1991. Rezolucijom 713 uvelo je opći embargo na isporuku oružja cijeloj Jugoslaviji.

Na papiru mjera je vrijedila jednako za sve.

U stvarnosti je rat već bio krajnje nejednak: JNA je raspolagala golemim arsenalom bivše federacije, dok je Hrvatska tek stvarala svoju vojsku.

Embargo nije bio odluka Europske zajednice, nego Vijeća sigurnosti UN-a, ali dobro pokazuje način na koji je međunarodna politika još uvijek krizu promatrala prije svega kroz okvir „Jugoslavije“, a ne kroz položaj novonastalih država i stvarni odnos vojnih snaga na terenu.

Badinter je na kraju pravno srušio ono što je politika mjesecima pokušavala održati

Najtrajnija posljedica Haaške konferencije zapravo nije bio Carringtonov mirovni plan.

Bila je to Arbitražna komisija, poznata po imenu svog predsjednika, francuskog pravnika Roberta Badintera.

Europska zajednica odlučila ju je uspostaviti još 27. kolovoza, a radila je unutar procesa Haaške konferencije.

Njezino prvo veliko mišljenje stiglo je 29. studenoga 1991.

Zaključak je bio povijesni:

SFRJ se nalazi u procesu raspada.

Nekoliko tjedana poslije Komisija je zaključila i da se granice između republika ne mogu mijenjati silom te da dotadašnje republičke granice postaju međunarodne granice novih država, osim ako se države drukčije sporazumno dogovore.

Bio je to snažan pravni udarac politici stvaranja novih granica oružjem.

I svojevrsni paradoks.

Institucija nastala unutar konferencije koja je trebala pronaći novu formulu zajedničke Jugoslavije na kraju je dala pravni temelj njezinu raspadu.

Europa se oko Hrvatske podijelila

Kako je rat odmicao, sve su vidljivije postajale i razlike unutar same Europske zajednice.

Njemačka je sve snažnije zagovarala priznanje Hrvatske i Slovenije, dok su Velika Britanija i Francuska bile znatno opreznije. Povijesne analize europske politike 1991. upravo London i Bonn opisuju kao dva suprotna pola rasprave o priznanju Hrvatske.

Na kraju se europska politika promijenila.

Hrvatska je 15. siječnja 1992. međunarodno priznata od država Europske zajednice.

Ali između početka Haaške konferencije i priznanja prošla su više od četiri mjeseca.

Za diplomaciju možda kratko razdoblje.

Za Hrvatsku u ratu – cijela vječnost.

Carrington nije propao zato što nije pokušavao – nego zato što mir nije imao čime nametnuti

Lord Carrington ostao je jedna od složenijih figura jugoslavenske krize. Njegov plan nije bio nerazuman. Naprotiv, u završnoj verziji priznavao je suverenost republika, štitio manjine i zabranjivao prekrajanje granica silom.

Ali pojavio se u trenutku kada su granice već pokušavane mijenjati tenkovima.

Haaška konferencija zato ostaje simbol jednog europskog paradoksa iz 1991. godine.

Dok je Hrvatska pokušavala preživjeti rat, Europa je još pokušavala spasiti politički okvir države koja je već prestajala postojati.

Kad je napokon prihvaćeno da povratka na staru Jugoslaviju nema, veliki dio hrvatskih gradova i sela već je bio razoren, stotine tisuća ljudi prognane su iz svojih domova, a iza napredovanja JNA i srpskih snaga ostale su grobnice čije će se posljedice osjećati desetljećima.

Zato 7. rujna 1991. nije samo datum početka jedne neuspjele mirovne konferencije.

To je i datum koji pokazuje koliko međunarodna diplomacija može zakasniti kada političku krizu pokušava rješavati sporije nego što vojska na terenu stvara nove činjenice.